Por que o modelo de leilão de espectro precisa ser variável

Por Luiz Henrique Barbosa da Silva* – “Há tantos quadros na parede; há tantas formas de se ver o mesmo quadro. Há tanta gente pelas ruas; há tantas ruas e nenhuma é igual à outra.”

Esses versos da canção “ninguém = ninguém”, dos Engenheiros do Hawaii, falam sobre pluralidade de perspectivas, diversidade de realidades e sobre nossa tendência, muitas vezes inconsciente, de tentar impor uma lógica única a contextos que são radicalmente diferentes.

No Brasil, essa reflexão é especialmente válida quando falamos sobre a política de de espectro. O país tem tratado o leilão de radiofrequências (recurso fundamental para o funcionamento das redes móveis) como se houvesse uma única forma de usar, ofertar e distribuir esse bem público.

A provocação que pretendo trazer com este artigo é que insistir somente nesse modelo (que pode ter sido válido até aqui) pode estar nos afastando dos objetivos que ele deveria atender: inclusão, eficiência, inovação e competição.

A lógica que ignora a diversidade
Os leilões realizados pela Anatel historicamente priorizaram blocos nacionais ou regionais amplos (neste último caso, mais recentemente). Isso cria um problema estrutural: as grandes operadoras concentram sua demanda de espectro nas regiões metropolitanas (como São Paulo, Rio de Janeiro, Brasília ou Belo Horizonte) onde a densidade de tráfego e o retorno do investimento são maiores. No entanto, para adquirir frequência nessas áreas, precisam levar junto regiões do interior em que não têm interesse, ou onde já possuem redes (espectro) subutilizadas.

Reconheço, naturalmente, que as operadoras já estabelecidas (sejam elas nacionais ou regionais) precisam ter segurança de acesso ao espectro em diferentes faixas: baixas (para cobertura), médias (para equilíbrio entre cobertura e capacidade) e altas (para qualidade e velocidade em ambientes densos). Isso é essencial para garantir continuidade, qualidade de serviço e previsibilidade de investimento.

Contudo, esse acesso deve ser proporcional à área/uso de atuação efetiva dessas operadoras (aqui uso efetivo considero questões de densidade populacional, características geográficas e usos econômicos do espectro). Não é admissível que espectro valioso continue sendo atribuído em caráter nacional, permitindo que grupos econômicos concentrem blocos em regiões onde não têm interesse ou atuação, criando verdadeiros latifúndios de espectro sem uso: um contrassenso técnico, econômico e social.

Esse arranjo bloqueia a entrada de novos competidores, desestimula modelos inovadores e reduz a eficiência na alocação de um recurso escasso que pertence à coletividade. A consequência direta é que muitas regiões do país permanecem mal atendidas ou desconectadas, com abundância de espectro nas mãos de poucos.

O exemplo americano: granularidade e inteligência regulatória
Nos Estados Unidos, a Federal Communications Commission (FCC) tem adotado modelos mais flexíveis. No leilão do CBRS (Citizens Broadband Radio Service 3,550 – 3700 GHz), por exemplo, o espectro foi leiloado por pequenas áreas geográficas chamadas census tracts. Essa abordagem granular permitiu a entrada de operadores regionais, provedores locais e até empresas que desejam redes privadas para uso industrial ou agrícola.

Já o leilão da faixa de 3,450 GHz (Auction 110) foi estruturado por Partial Economic Areas (PEAs), que também permitem segmentação geográfica e otimização da alocação do espectro, ainda que não na granularidade do leilão anteriormente mencionado (Auction 105)

A lógica por trás desses modelos é simples: permitir que cada agente econômico compre apenas aquilo que tem interesse e capacidade de explorar. Nada mais justo e eficiente.

“Me espanta que tanta gente sinta… a mesma indiferença”
O desafio da conectividade significativa (aquela que garante não apenas acesso, mas uso efetivo da internet com qualidade, velocidade e estabilidade) continua presente no Brasil. E, como canta Humberto Gessinger, “me espanta que tanta gente sinta, se é que sente, a mesma indiferença”.

A indiferença, neste caso, aparece sob a forma de uma aparente neutralidade técnica: leiloar o espectro de forma ampla, em blocos homogêneos, como se o território brasileiro fosse uniforme. Não é. Temos zonas urbanas densas com forte tráfego, áreas rurais com grande demanda latente, extensas áreas com demandas diferentes de diversos segmentos econômicos (agronegócio, mineração, logística, indústria, etc), regiões sem qualquer cobertura e bolsões populacionais em periferias urbanas que são invisíveis aos investimentos.

Ao tratar tudo de forma igual, produzimos resultados desiguais
“Há pouca água e muita sede; uma represa, um apartheid; a vida seca, os olhos úmidos.” Os versos da música traduzem bem essa situação: o Brasil tem, em tese, uma infraestrutura de espectro disponível, mas ela não chega à ponta porque está represada por modelos centralizadores, exigências incompatíveis com o retorno esperado (muitas áreas com VPL negativo) e ausência de mecanismos de redistribuição ágil (aqui me refiro a necessidade de atualização do chamado RUE: Regulamento de Uso do Espectro)

O resultado é um apartheid digital que atinge milhões de brasileiros. Populações inteiras seguem desconectadas ou mal conectadas, sem oportunidades econômicas, educacionais e sociais mínimas.

Caminhos possíveis: regionalização, competição e fundos de universalização
O Brasil precisa redesenhar seus modelos de leilão. Isso passa por:

Segmentar geograficamente os lotes — com áreas menores, mais granulares, permitindo que cada operador invista onde tem interesse e vocação e se existirem áreas sem ofertas, deixar espectro disponível é uma escolha consciente;
Permitir foco das grandes operadoras nos centros urbanos, onde de fato têm demanda, sem a obrigatoriedade de comprar espectro nacional (aqui vale a reflexão para a discussão sobre os 6 GHz e disputa da parte alta entre SMP e Wi-Fi Outdoor);
Usar a arrecadação dos leilões urbanos para estruturar fundos de investimento em conectividade para áreas remotas, associando incentivos à cobertura real;
Estimular o mercado secundário de espectro e modelos de compartilhamento, como o CBRS americano, para ampliar o uso eficiente do recurso;
Abrir espaço para redes neutras, redes locais e soluções específicas para áreas rurais, industriais e de infraestrutura crítica.

Olhar a cobertura satelital, por meio dos satélites de baixa órbita especialmente, como política estratégica

Conclusão: enxergar o país como ele é
Há, sim, muitos quadros na parede. E muitas formas de enxergar o mesmo cenário. O Brasil é diverso, desigual e extenso. Não podemos continuar tratando o espectro como se estivéssemos todos na mesma rua.

O momento é propício para uma revisão mais ampla dos possíveis modelos de leilão, a depender da faixa de radiofrequência e seus possíveis usos. Em vez de manter a lógica de leilões amplos e pouco responsivos à realidade local, podemos adotar estratégias mais inteligentes, que combinem arrecadação com inclusão, e que façam da política de espectro uma alavanca de inovação, eficiência e justiça social.

“A vida seca, os olhos úmidos.”
Já passou da hora de olhar diferente para o mesmo quadro.

*Luiz Henrique Barbosa da Silva é Presidente Executivo da TelComp – Associação Brasileira das Prestadoras de Serviços de Telecomunicações Competitivas