Edital de 6 GHz: Freire explicação as inovações (e polêmicas) da proposta

A proposta de edital para a faixa de 6 GHz que a Anatel acaba de colocar em consulta pública traz algumas inovações relevantes, tanto em relação ao formato adotado, que traz apenas dois blocos regionais, quanto, e principalmente, em relação às contrapartidas, em que existe a expectativa de investimentos em infraestrutura de dados (como Edge Data Centers, CDNs etc).

Outro aspecto importante é o modelo de gestão e governança proposto tanto na administração da infraestrutura, quanto para a entidade gestora responsável por implementar estes projetos. Nessa entrevista, o conselheiro Alexandre Freire, relator da matéria e responsável pela proposta colocada em consulta pública, explica as opções. As perguntas foram propostas por TELETIME após a análise do edital publicado para consulta e as respostas enviadas por escrito.

TELETIME – Um dos aspectos relevantes da proposta do edital de 6 GHz é a previsão de dois blocos nacionais de 200 MHz, um bloco regionalizado de 200 MHz e um bloco regionalizado de 100 MHz. Isso certamente fará com que uma das operadoras nacionais fique de fora ou precise concorrer regionalmente. Qual o racional desta modelagem?

Alexandre Freire – A modelagem procura conciliar três objetivos que precisam ser tratados simultaneamente: eficiência espectral, preparação tecnológica para as próximas gerações de redes móveis e promoção de uma estrutura de mercado mais competitiva. Do ponto de vista técnico, estamos falando de 700 MHz de espectro em uma faixa média-alta, particularmente relevante para ampliar capacidade. A divisão em blocos múltiplos de 100 MHz facilita a agregação de portadoras, reduz a fragmentação do espectro e permite um aproveitamento mais eficiente dos recursos de rádio. Os blocos de 200 MHz são especialmente importantes quando se considera a evolução do 5G Advanced e, posteriormente, do IMT-2030, porque as próximas gerações móveis tenderão a utilizar canais mais largos para suportar aplicações de altíssimo consumo de dados, como realidade estendida, gêmeos digitais e comunicações imersivas.

Mas a eficiência técnica não poderia ser considerada isoladamente. A instrução também mostrou que o mercado móvel brasileiro apresenta elevada concentração e grande estabilidade das posições competitivas ao longo do tempo. Na perspectiva regional adotada pelo próprio edital, os três maiores grupos somam mais de 96% do mercado. Se estruturássemos toda a faixa em três blocos nacionais de 200 MHz, haveria um risco evidente de simplesmente reproduzir, na distribuição de um insumo estratégico para as próximas décadas, a estrutura competitiva que já existe no varejo móvel.

Por isso, o desenho híbrido tem uma lógica econômica importante. Dois blocos nacionais preservam as economias de escala e a possibilidade de construção de redes de abrangência nacional, enquanto a regionalização de 300 MHz abre espaço para estratégias competitivas diferentes, inclusive para prestadores que não tenham interesse ou capacidade econômica de adquirir espectro nacional. A regionalização reduz o valor absoluto do investimento necessário para entrar no certame e permite que operadores desenvolvam estratégias de expansão territorialmente mais focalizadas, sem que a Agência precise reservar previamente o espectro para determinado grupo de empresas. A análise técnica ponderou exatamente esse equilíbrio entre lotes nacionais e regionais antes de recomendar a configuração proposta.

Ao mesmo tempo, não seria eficiente regionalizar toda a faixa. Lotes nacionais permitem diluir diferenças muito relevantes de atratividade econômica e de necessidades de investimento entre as diversas regiões do País, reduzindo o risco de que áreas com maior déficit de infraestrutura, mas menor capacidade de geração de receita, deixem de despertar interesse no certame. Portanto, o desenho não procura escolher vencedores, mas criar uma arquitetura em que escala e competição possam coexistir. A isso se soma o limite de aquisição de um lote de 200 MHz por grupo econômico em cada área geográfica, que funciona como salvaguarda adicional contra concentração excessiva de espectro.

Foi considerada a preferência a operadores nacionais e regionais já existentes, como aconteceu no recente leilão de 700 MHz?

A preocupação com a entrada e a expansão de operadores competitivos esteve presente na modelagem, mas optamos por não estabelecer uma reserva de espectro ou uma rodada exclusiva para uma categoria previamente definida de prestadores. A solução adotada foi estrutural: disponibilizar uma parcela relevante da faixa em lotes regionalizados, reduzindo a escala financeira mínima necessária para disputar o espectro e permitindo que diferentes modelos de negócio possam participar do certame. A própria regionalização foi concebida considerando a importância de viabilizar operações competitivas diante das prestadoras já estabelecidas.

É importante também fazer uma distinção em relação ao modelo adotado para a faixa de 700 MHz. Naquele caso, além de a restrição inicial estar associada à inexistência de autorização prévia de uso da própria faixa, havia uma racionalidade econômica adicional relacionada à complementaridade entre diferentes porções de espectro. Prestadoras regionais que já detinham frequências nas faixas de 2,3 GHz e 3,5 GHz, mais vocacionadas à oferta de capacidade, poderiam obter ganhos relevantes com a incorporação de espectro em 700 MHz, cuja maior eficiência de propagação favorece cobertura e penetração indoor. Essa combinação tende a reduzir o custo incremental de expansão da rede, melhorar a utilização conjunta dos ativos já instalados e aproximar essas prestadoras de uma estrutura espectral mais equilibrada para competir com operadores de maior escala. Sob essa perspectiva, a reserva encontrava uma justificativa não apenas distributiva, de ampliar o acesso ao espectro por agentes que ainda não possuíam 700 MHz, mas também de eficiência econômica, ao permitir que ativos espectrais previamente adquiridos em faixas de maior capacidade fossem utilizados de forma complementar com uma faixa de cobertura, potencializando seu valor e a contestabilidade do mercado.

No 6 GHz, entendemos que uma solução mais adequada seria combinar competição aberta com um desenho de lotes que efetivamente permita a participação de diferentes perfis de prestadores. Essa diferença é relevante porque o objetivo não é apenas favorecer a entrada no leilão, mas criar condições para uma operação sustentável posteriormente. Um agente precisa avaliar não apenas o preço do espectro, mas também os investimentos em rede, os compromissos associados ao lote, a capacidade de retorno regional e o custo de capital necessário à expansão. A regionalização permite que essa equação econômica seja compatível com empresas de escalas distintas, sem que a Agência determine previamente quais delas devem receber determinado bloco.

Essa abordagem também evita um problema importante do ponto de vista regulatório: substituir a promoção da competição por uma escolha administrativa dos agentes que deverão competir. A nossa intenção é criar condições para que a disputa aconteça, preservando a neutralidade do certame e, ao mesmo tempo, impedindo que a própria estrutura dos lotes torne inviável a participação de operadores que não tenham escala nacional.

Investimentos em data centers
Uma inovação importante do edital é a previsão de construção de infraestrutura de dados, que será posteriormente gerida por meio de chamamento privado. A Anatel já tem um mapeamento dos gargalos e pontos de carência relacionados a este tipo de infraestrutura?

A Agência já dispõe de um diagnóstico bastante consistente sobre o problema estrutural que pretende enfrentar, mas isso é diferente de afirmar que já existe uma lista fechada de cidades onde necessariamente serão construídos data centers. Os estudos considerados mostram uma distribuição territorial muito assimétrica da infraestrutura de processamento e interconexão no Brasil, com forte concentração no Sudeste e em determinados pontos litorâneos associados à chegada de cabos submarinos. Para grande parte do Norte, do interior do Nordeste e do Centro-Oeste, essa configuração significa percursos mais longos para o tráfego de dados, maior latência e maior custo de transporte até os principais pontos de processamento e interconexão.

Essa questão se torna particularmente importante quando ampliamos a capacidade das redes móveis. A faixa de 6 GHz pode aumentar significativamente a capacidade da camada de acesso, mas o desempenho final percebido pelo usuário depende de toda a cadeia digital. Não adianta ampliar apenas a capacidade de rádio se processamento, armazenamento, interconexão e distribuição de conteúdo permanecerem excessivamente distantes do usuário. Há uma complementaridade econômica entre essas infraestruturas: mais capacidade na rede aumenta a demanda por processamento local, enquanto a existência de processamento e interconexão próximos aumenta a utilidade econômica da própria capacidade de telecomunicações. Essa relação é especialmente importante para aplicações sensíveis à latência.

Ao mesmo tempo, o edital foi desenhado para evitar que a Agência substitua o mercado na escolha dos investimentos. Antes de qualquer aporte haverá mapeamento georreferenciado da infraestrutura existente, teste de mercado e aplicação de um Índice de Prioridade Locacional. A metodologia considera demanda potencial, déficit de latência, disponibilidade de rotas de fibra, interconexão, energia, presença de equipamentos públicos e outras variáveis relevantes. Uma localidade será excluída, por exemplo, se já houver oferta neutra com capacidade adequada ou se existir um investimento privado suficientemente maduro, com entrada em operação prevista em horizonte próximo.

Esse ponto é fundamental para a racionalidade econômica do compromisso. O objetivo não é utilizar recursos do leilão para competir com investimentos que já seriam realizados pelo setor privado, mas identificar situações em que exista benefício social relevante e, ao mesmo tempo, um déficit de viabilidade que impeça a realização do projeto em condições puramente comerciais. Portanto, o diagnóstico inicial orienta a política, enquanto a definição concreta dos projetos dependerá de informação atualizada e verificável produzida no próprio processo de seleção.

Infraestrutura privada vs. pública
Qual a natureza desta infraestrutura, será pública ou privada? O modelo de gestão é comparável ao que tem sido adotado nas Infovias do Norte Conectado, com consórcios privados?

A infraestrutura será privada. O desenho adotado separa de maneira bastante clara a administração dos recursos do compromisso da propriedade e da operação dos ativos. O data center ou o nó de borda será detido e operado por um agente privado selecionado mediante chamamento competitivo, enquanto a entidade responsável pela administração do compromisso não será proprietária da infraestrutura e não poderá explorá-la comercialmente. Sua função será administrar os aportes, organizar os processos competitivos, acompanhar metas e resultados e prestar contas à Anatel.

Essa opção não é apenas institucional, mas também econômica. Quando o próprio mecanismo administrador passa a deter e operar ativos, ele assume riscos empresariais, patrimoniais e tecnológicos que não são necessários à execução da política pública. Ao selecionar um operador privado, preservamos incentivos importantes para que esse agente busque clientes, eleve a ocupação, controle custos, atualize tecnologicamente a infraestrutura e mantenha níveis adequados de qualidade. O apoio público-regulatório fica restrito à parcela necessária para tornar viável um investimento que, sem esse apoio, não ocorreria em escala ou prazo adequados.

Isso não significa, entretanto, que se tratará de um ativo privado ordinário, sem contrapartidas. Como haverá utilização de recursos associados ao leilão, a infraestrutura ficará vinculada a condições de acesso aberto, transparência, tratamento isonômico e não discriminação. O operador deverá manter uma oferta pública de referência, estará sujeito a limites de concentração de capacidade e deverá assegurar acesso em condições efetivas também a prestadores de pequeno porte. Essas obrigações acompanharão o ativo por período mínimo de quinze anos, inclusive em caso de alienação ou sucessão empresarial.

Em relação às Infovias do Norte Conectado, eu diria que há uma semelhança apenas em nível muito geral, porque em ambos os casos existe participação privada na implementação de uma infraestrutura que atende a objetivos de interesse público. Mas o modelo proposto para o 6 GHz possui uma arquitetura econômica própria, baseada em chamamento competitivo, financiamento limitado ao déficit de viabilidade, propriedade privada dos ativos e obrigações específicas de neutralidade e acesso aberto. Portanto, não se trata de simplesmente transpor o modelo das infovias para data centers regionais.

As atividades realizadas nesta infraestrutura estarão sujeitas à regulação da Anatel ou aplicam-se as mesmas regras gerais para infraestrutura de dados privadas?

A proposta não pretende transformar, de maneira geral, a atividade de data center, hospedagem ou processamento de dados em serviço de telecomunicações regulado pela Anatel. Os ativos continuarão sendo privados e sua exploração comercial será realizada pelo operador selecionado segundo o regime jurídico aplicável à sua atividade. O que existe é uma regulação específica das contrapartidas associadas ao aporte recebido no âmbito do compromisso do leilão, porque há uma diferença evidente entre uma infraestrutura integralmente financiada e desenvolvida pelo mercado e outra cuja viabilidade tenha sido complementada por recursos decorrentes da exploração de um bem público escasso.

Por isso, durante o período de vigência dessas contrapartidas, o operador estará sujeito a obrigações que procuram assegurar que o benefício do aporte seja compartilhado pelo ecossistema e não apropriado de forma exclusiva por um agente. Entre elas estão a manutenção de oferta pública de referência previamente homologada pela Anatel, com informação sobre produtos, capacidades, condições comerciais, preços máximos, prazos e níveis de serviço, além da obrigação de tratamento isonômico e não discriminatório em situações equivalentes. Também são vedadas cláusulas de exclusividade ou outras restrições capazes de impedir o uso simultâneo de infraestruturas concorrentes.

Como assegurar recursos para a continuidade de suas atividades? Existe a previsão de que as operadoras terão direito ao uso de 30% da capacidade. Esse uso será remunerado? As operadoras terão a opção de não utilizar esta infraestrutura?

Eu faria primeiro uma correção de conceito: não se trata de um direito gratuito de utilização de 30% da capacidade. A proposta estabelece uma contratação mínima de demanda, pelas vencedoras do leilão, correspondente a pelo menos 30% da capacidade energizada de cada Núcleo Regional Neutro, durante os primeiros sessenta meses. Essa contratação será remunerada e deverá observar os preços e as demais condições da oferta pública de referência, sem tratamento privilegiado ou exclusividade.

A razão dessa obrigação é bastante concreta. Um dos principais riscos de políticas de incentivo à construção de infraestrutura é produzir ativos tecnicamente adequados, mas economicamente ociosos. Um data center possui custos fixos elevados e despesas operacionais permanentes, e sua viabilidade depende de atingir determinado nível de ocupação ao longo do tempo. Em mercados regionais ainda pouco maduros, pode haver um problema de coordenação: ninguém investe porque ainda não existe demanda suficiente, enquanto a demanda não se desenvolve porque não existe infraestrutura local. A contratação inicial procura romper esse círculo, oferecendo uma base mínima de receitas enquanto o mercado se desenvolve. A própria análise econômica chama atenção para o risco de que um data center implantado sem demanda contratada rapidamente se transforme em um passivo operacional.

Esse mecanismo é acompanhado de outras salvaguardas. O aporte poderá contemplar despesas operacionais indispensáveis à manutenção do projeto até o ponto de equilíbrio, por prazo limitado, e cada empreendimento deverá apresentar plano de negócios auditado para dez anos, com receitas, custos, ocupação esperada e taxa interna de retorno compatível com seu custo de capital. Se, após 36 meses, a ocupação continuar abaixo de 40%, o Grupo Estratégico poderá avaliar redimensionamento da infraestrutura, realocação modular de capacidade ou, quando economicamente justificado, alienação do ativo.

No sentido inverso, também existe proteção contra sobrecompensação. Se o projeto apresentar rentabilidade materialmente superior à considerada na apuração do déficit de viabilidade, haverá mecanismo de recuperação de excedentes, limitado ao valor do aporte efetivamente concedido. Isso permite apoiar o projeto na fase em que o mercado não o viabiliza, mas impede que a intervenção regulatória se converta em renda extraordinária para o operador.

Durante o período inicial, portanto, as vencedoras não poderão simplesmente optar coletivamente por não realizar a contratação mínima prevista, porque ela integra o próprio desenho de sustentabilidade econômico-financeira do compromisso. O que continuará aberto é a forma detalhada pela qual essa demanda será distribuída entre as diferentes autorizatárias nos instrumentos de contratação.

4G vs. 5G
Os compromissos de abrangência previstos colocam como tecnologia mínima o 4G nas localidades de obrigação. Considerando que o leilão acontecerá na transição do 5G para o 6G e que a cobertura com 4G já está prevista no leilão da faixa de 3,5 GHz, por que não foi considerada a cobertura já em 5G?

A primeira precisão importante é que a proposta não estabelece o 4G como tecnologia exclusiva, mas como um piso tecnológico. O compromisso exige atendimento com tecnologia igual ou superior ao LTE Advanced Release 10, de modo que nada impede que uma prestadora cumpra a obrigação com 5G ou, no futuro, com tecnologia ainda mais avançada, desde que sejam observados os requisitos de cobertura e de qualidade estabelecidos no edital. A opção regulatória, portanto, não é por impedir a evolução tecnológica, mas por evitar que uma tecnologia específica seja imposta mesmo em localidades nas quais outra solução possa entregar o resultado pretendido com maior eficiência econômica.

Há também uma razão de eficiência técnica e econômica para a adoção do 4G como piso. Nas localidades que ainda não dispõem de cobertura móvel adequada, muitas delas caracterizadas por menor densidade populacional e menor geração de tráfego, o 4G constitui uma tecnologia madura, com ecossistema consolidado de equipamentos e terminais e capaz de oferecer uma relação particularmente eficiente entre cobertura, capacidade e custo de implantação. O objetivo de um compromisso dessa natureza não é maximizar isoladamente a velocidade de pico disponível em cada localidade, mas levar conectividade de boa qualidade ao maior número possível de pessoas e áreas ainda desatendidas, utilizando de forma eficiente os recursos econômicos associados ao certame.

É importante fazer aqui uma distinção técnica. Não é a tecnologia 4G, por si só, que apresenta melhores características de propagação do sinal, porque cobertura também depende essencialmente da faixa de frequência utilizada. O ponto é que as prestadoras dispõem de portfólios de espectro em diferentes faixas e podem combinar esses recursos para cumprir a obrigação. A própria minuta permite a utilização de outras subfaixas para as quais a prestadora já detenha autorização. Isso possibilita utilizar, inclusive com 4G, frequências mais adequadas à cobertura territorial e à penetração do sinal, reservando faixas de maior capacidade para os locais em que a demanda de tráfego efetivamente justifique essa utilização.

Obrigar a implantação de 5G indistintamente em todas essas localidades poderia elevar o custo por área atendida sem produzir, necessariamente, um benefício proporcional para o usuário naquele momento. Em áreas de baixa densidade e demanda inicial reduzida, parte relevante da capacidade adicional proporcionada por uma rede 5G poderia permanecer ociosa, enquanto os mesmos recursos poderiam ser empregados para ampliar a cobertura a outras localidades ainda sem serviço adequado. Há, portanto, uma escolha econômica entre intensificar a capacidade em uma localidade e ampliar a extensão do atendimento. Ao adotar o 4G como piso e permitir tecnologias superiores, o edital preserva essa possibilidade de otimização, sem impedir que o 5G seja utilizado sempre que as condições de demanda, disponibilidade de espectro e custo de implantação recomendarem essa solução.

Essa abordagem também é coerente com a distribuição de compromissos já estabelecida pelas políticas públicas. O Edital do 5G previu a chegada do 5G às sedes municipais e, segundo o planejamento incorporado ao PERT, essa cobertura deverá alcançar todos os municípios brasileiros até 2030, enquanto diferentes instrumentos regulatórios vêm direcionando obrigações de 4G ou superior para localidades não sede e outras áreas ainda desatendidas. A própria diretriz do Ministério das Comunicações para os certames prevê o atendimento de cidades, vilas, áreas urbanas isoladas e aglomerados rurais com tecnologia 4G ou superior, exatamente para permitir que a obrigação acompanhe as características econômicas e técnicas de cada localidade.

Há, por fim, uma característica própria da faixa de 6 GHz que precisa ser considerada. Trata-se de uma faixa particularmente vocacionada à ampliação de capacidade, e não necessariamente à maximização da cobertura territorial, especialmente quando comparada a faixas mais baixas do espectro. Seria contraproducente vincular um compromisso destinado a eliminar vazios de cobertura à utilização obrigatória da própria faixa licitada ou a uma tecnologia específica. A proposta permite que cada prestadora combine as faixas de que dispõe e escolha a arquitetura de rede mais eficiente para atender a obrigação, preservando simultaneamente a vocação do 6 GHz para suportar o crescimento de capacidade das redes, o 5G Advanced e, posteriormente, o IMT-2030.

Em síntese, a escolha do 4G como piso busca combinar o uso eficiente dos recursos disponíveis com a possibilidade de evolução tecnológica. Utiliza-se uma tecnologia madura e economicamente eficiente para maximizar a expansão da cobertura onde ela ainda é necessária, sem impedir que o investimento seja realizado diretamente em 5G quando isso fizer sentido. O que o edital procura evitar é que uma exigência tecnológica uniforme aumente o custo dos compromissos e, como consequência, reduza o número de localidades que poderiam ser beneficiadas com os mesmos recursos.

O edital exige do vencedor a instalação de infraestrutura própria. Serão aceitos modelos de Exploração Industrial de Espectro?

É importante separar duas coisas: a liberdade operacional da prestadora na exploração normal do Serviço Móvel Pessoal e a forma de comprovação do cumprimento de um compromisso específico assumido no leilão. No funcionamento ordinário da rede, continuam disponíveis os instrumentos previstos na legislação e na regulamentação, inclusive a exploração industrial de meios e os diferentes modelos de compartilhamento admitidos pelo arcabouço regulatório. A autorização de SMP preserva expressamente o direito à exploração industrial dos meios afetos à prestação dos serviços.

Para o cumprimento dos compromissos de abrangência, contudo, a proposta adota uma regra mais rigorosa. A obrigação deverá ser cumprida mediante implantação de ERBs próprias e, para fins de comprovação desse compromisso, não poderão ser utilizados roaming, operação virtual ou compartilhamento de espectro por meio de RAN-sharing.

O racional é assegurar adicionalidade física do investimento. Se a Agência estabelece um compromisso de expansão justamente porque determinada localidade não dispõe de infraestrutura adequada, permitir que o vencedor cumpra a obrigação apenas utilizando capacidade já existente de terceiro poderia transformar uma obrigação de ampliação de cobertura em mera contratação comercial, sem criação de nova capacidade de rede. Isso não significa considerar compartilhamento ou exploração industrial instrumentos inadequados; significa apenas reconhecer que eles têm uma função diferente quando estamos tratando da comprovação de um investimento compulsório associado a uma outorga de espectro.

A regra é diferente para determinados compromissos de transporte, nos quais a infraestrutura ou os recursos de terceiros podem ser utilizados. Isso mostra que a opção por infraestrutura própria não é uma preferência abstrata da Agência, mas decorre da natureza de cada obrigação: quando o objetivo é criar nova cobertura rádio, exige-se adicionalidade da infraestrutura de acesso; quando o objetivo pode ser atingido com capacidade de transporte já disponível em condições adequadas, admite-se a utilização de infraestrutura de terceiros.

Quanto especificamente à Exploração Industrial de Espectro, a minuta não cria uma disciplina autônoma com essa denominação para o cumprimento das obrigações. Assim, a interpretação deve observar a regra expressa segundo a qual o compromisso de abrangência não pode ser comprovado por mecanismos que substituam a implantação própria nas modalidades explicitamente vedadas.

Alinhamento ao Decreto 12.282
Com relação à definição das metas a serem implementadas pela Entidade e à governança do Grupo Estratégico, como eles se alinham ao Decreto nº 12.282?

O desenho parte de uma preocupação muito clara em separar formulação de política pública, competência regulatória, governança do compromisso e execução administrativa. O Decreto nº 12.282 organiza as competências relacionadas aos compromissos decorrentes de recursos provenientes dos leilões de radiofrequência, e a própria instrução jurídica destacou que a definição desses compromissos deve observar as diretrizes estabelecidas pelo Ministério das Comunicações e as políticas públicas setoriais. O edital incorpora expressamente esse Decreto entre as normas que disciplinam o certame.

O Grupo Estratégico foi concebido como instância de acompanhamento e coordenação, e não como um órgão paralelo de formulação regulatória. Sua composição é multissetorial e inclui representantes da Anatel, do Ministério das Comunicações, do MDIC, das empresas vencedoras, de prestadores de pequeno porte, do NIC.br e da academia. Essa diversidade é importante porque decisões sobre data centers regionais dependem de informação sobre demanda, conectividade, interconexão, energia, desenvolvimento regional e viabilidade econômica, e não seria desejável que o regulador dependesse exclusivamente das informações produzidas pelos agentes responsáveis pelo aporte ou pela operação.

Ao mesmo tempo, existem limites claros para essa governança. O Grupo poderá acompanhar a carteira, examinar metodologias, o Índice de Prioridade Locacional, testes de mercado e medidas de reestruturação, mas alterações substanciais dos critérios aprovados deverão retornar às instâncias competentes da Anatel. As prestadoras que participarem do Grupo não terão poder para direcionar individualmente recursos ou selecionar projetos segundo seus interesses comerciais. Essa separação é essencial para evitar captura decisória e para preservar a aderência do compromisso às diretrizes de política pública.

A Entidade Administradora ocupa outro nível dessa arquitetura. Ela executará o mapeamento, o teste de mercado, os chamamentos, a administração dos contratos e dos recursos e a documentação necessária aos atestos, mas não terá competência para formular política pública, regular, fiscalizar ou sancionar.

Portanto, o modelo procura construir uma cadeia de responsabilidade bastante nítida: as diretrizes de política pública permanecem com as autoridades competentes do Poder Executivo; a Anatel preserva suas competências regulatórias e decisórias; o Grupo Estratégico promove acompanhamento multissetorial e qualifica a informação utilizada nas decisões; e a Entidade realiza a execução administrativa e financeira. Essa divisão reduz sobreposição de competências e permite responsabilização mais clara por cada etapa do compromisso.

O modelo de governança proposto para a entidade está extensamente detalhado no edital. O que o modelo avança em relação às entidades já existentes?

O principal avanço está em procurar disciplinar desde o edital não apenas o que a Entidade deverá fazer, mas também aquilo que ela não poderá fazer, separando de maneira muito mais precisa administração do compromisso, decisão regulatória e exploração econômica dos ativos. A Entidade será privada, sem fins lucrativos e dotada de autonomia técnica e operacional, mas seu mandato será estritamente executivo. Ela não poderá operar os data centers ou os nós de borda, prestar serviços comerciais, deter participação nas sociedades operadoras, modificar critérios homologados pela Agência ou exercer atribuições regulatórias, fiscalizatórias e sancionatórias.

Ao mesmo tempo, existe um detalhamento elevado das obrigações positivas de governança. A Entidade deverá manter mapeamento georreferenciado, realizar testes de mercado, aplicar a metodologia locacional, apurar déficits de viabilidade, promover chamamentos competitivos, administrar contratos e contas segregadas por projeto, acompanhar indicadores, contratar auditoria externa e prestar contas periodicamente à Agência e à sociedade. Isso permite rastrear a trajetória do recurso desde sua origem até o resultado produzido pelo investimento, reduzindo a assimetria de informação entre o administrador do compromisso, os agentes privados e o regulador.

Outro aspecto relevante é a tentativa de avaliar a própria qualidade da governança, e não apenas a execução física dos projetos. A análise prevê indicadores objetivos, verificáveis e auditáveis sobre transparência, rastreabilidade das decisões, tempestividade, contratação competitiva, conflitos de interesse, efetividade dos controles internos, gestão de riscos e qualidade da prestação de contas. Isso permite que a fiscalização evolua de uma lógica predominantemente documental para uma supervisão baseada também em desempenho e qualidade institucional.

Há ainda uma separação importante entre quem administra o aporte e quem assume o risco empresarial. A Entidade não será proprietária dos ativos. O operador privado continuará exposto aos riscos e oportunidades da exploração comercial, o que preserva os incentivos para elevar ocupação, reduzir custos e manter a infraestrutura competitiva. O aporte serve apenas para superar o déficit de viabilidade que impediria o investimento, sem socializar integralmente o risco empresarial.

Eu seria apenas cauteloso em afirmar que cada um desses elementos é inédito quando comparado individualmente com todas as entidades constituídas em leilões anteriores. O que se pode afirmar com segurança é que o modelo procura incorporar, de maneira integrada, mecanismos de segregação de funções, contratação competitiva, neutralidade, auditoria, rastreabilidade e avaliação de desempenho que respondem diretamente aos principais riscos de governança identificáveis em estruturas desse tipo.

Mitigação contra interferências
Ao que tudo indica, o edital não propõe que a mitigação de eventuais interferências na faixa de 6 GHz fique a cargo da entidade estratégica, ao contrário de editais anteriores. A garantia de não interferência, os estudos e o custeio de eventuais mitigações ficam a cargo de cada operadora individualmente, sob coordenação da Anatel. Qual a razão deste modelo e como assegurar a adoção de medidas padronizadas e com o custo mais efetivo?

A diferença decorre essencialmente da natureza do problema de convivência espectral. Em certames anteriores, como nas faixas de 700 MHz e 3,5 GHz, havia situações em que a introdução do novo serviço exigia processos coletivos de desocupação, migração ou reorganização de sistemas incumbentes. Nesses casos, fazia sentido constituir estruturas específicas para coordenar investimentos, cronogramas e medidas de mitigação em escala nacional. Na faixa de 6 GHz, a situação é diferente: temos uma ocupação diversificada, com milhares de radioenlaces do Serviço Fixo, sistemas satelitais, equipamentos de radiação restrita e, futuramente, redes móveis operando segundo condições técnicas de convivência.

A conclusão da análise é que esse problema pode ser tratado de forma mais eficiente por meio das próprias condições regulatórias da autorização, sem transformar a convivência espectral em uma obrigação financeira autônoma administrada por uma entidade. Um condicionamento técnico inserido na autorização é diretamente oponível às prestadoras, pode ser fiscalizado pelos instrumentos ordinários da Agência e evita os custos adicionais de constituição, administração, auditoria e governança que uma estrutura específica necessariamente produziria. Em outras palavras, a solução regulatória escolhida procura utilizar o instrumento menos custoso capaz de produzir o resultado pretendido.

Isso não significa, entretanto, deixar cada operadora decidir livremente como enfrentar a interferência. A padronização ocorre ex ante, por meio da regulamentação e das condições técnicas de uso da faixa. A Agência realizou uma campanha extensa de estudos, envolvendo simulações, ensaios laboratoriais e medições de campo. Os resultados mostraram, por exemplo, que a convivência co-canal entre sistemas móveis e determinadas redes Wi-Fi apresenta problemas severos, enquanto a convivência em canais adjacentes pode ser viabilizada mediante segmentação adequada da faixa e requisitos técnicos de filtragem. Esses resultados subsidiam justamente a definição de regras comuns, aplicáveis a todos os agentes.

O mesmo vale para a convivência com sistemas satelitais. A análise regulatória considera instrumentos como filtros, limites de potência, antenas diretivas, limites de emissões indesejadas, zonas de proteção e critérios de coordenação geográfica. Portanto, o fato de não haver uma entidade responsável financeiramente pela mitigação não significa ausência de coordenação; significa que a coordenação ocorre por normas técnicas comuns e pela atuação direta da Anatel.

Há ainda um componente de acompanhamento dinâmico. A efetividade das medidas será monitorada continuamente pela área responsável pela gestão do espectro, utilizando informações de fiscalização, estudos de engenharia, relatórios de conformidade e notificações de interferência, com possibilidade de revisão dos requisitos técnicos quando novas evidências recomendarem ajustes. A própria minuta preserva a prerrogativa da Anatel de determinar a cessação imediata de transmissões que estejam provocando interferência prejudicial e estabelece que a utilização das frequências deve observar as soluções previstas na regulamentação.

Do ponto de vista econômico, esse desenho também evita socializar custos que possam ser diretamente atribuídos à operação de cada autorizatária. Cada prestadora utiliza o espectro por sua conta e risco e deve observar os requisitos técnicos aplicáveis, enquanto a Agência estabelece os parâmetros comuns e intervém quando houver necessidade de coordenação. Essa combinação tende a gerar melhores incentivos para que cada agente escolha soluções tecnicamente adequadas e custo-efetivas, sem abrir mão de uniformidade regulatória.

Eu faria apenas uma ressalva: a minuta não afirma genericamente que todo estudo ou todo custo futuro de mitigação será sempre suportado individualmente por cada operadora. O que está claramente definido é que a convivência espectral não integra o objeto financeiro da Entidade Administradora e continuará disciplinada pelas condições técnicas da faixa, pelos condicionamentos de licenciamento e pelos demais instrumentos regulatórios da Anatel.